Polski Związek Działkowców - STANOWISKO Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 25 marca 2010 roku w sprawie nadzoru nad Polskim Związkiem Działkowców.

W ostatnim czasie dosyć intensywnie prowadzona jest korespondencja pomiędzy Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Ministrem Infrastruktury oraz Prezydentem m.st. Warszawy. Dotyczy ona kwestii właściwego organu sprawującego nadzór administracyjny nad działalnością PZD. Okazuje się bowiem, że zarówno Minister Infrastruktury, jak i Prezydent Warszawy nie uznają, aby posiadali jakiekolwiek kompetencje nadzorcze nad Związkiem. Na tej podstawie Rzecznik Praw Obywatelskich wyprowadził wniosek, że PZD nie podlega jakiemukolwiek nadzorowi i wniósł o dokonanie zmiany ustawy o ROD. Nie podzielając tego stanowiska, Prezydium Krajowej Rady PZD dokonało własnej oceny przedmiotowego zagadnienia i przyjęło w tej sprawie oficjalne stanowisko Związku. Przyjęcie takiego dokumentu było konieczne i z tego powodu, że również wśród organów PZD istniały rozbieżne poglądy co do kwestii nadzoru.
Z powyższych względów zachęcamy wszystkich zainteresowanych do
zapoznania się ze stanowiskiem Prezydium Krajowej Rady PZD w sprawie nadzoru
nad Polskim Związkiem Działkowców

STANOWISKO
Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców
z dnia 25 marca 2010 r.

w sprawie nadzoru nad Polskim Związkiem Działkowców

         W związku ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich o braku jakiegokolwiek nadzoru administracyjnego nad działalnością Polskiego Związku Działkowców, które zostało wyrażone na podstawie poglądów Ministra Infrastruktury oraz Prezydenta m.st. Warszawy nie uznających się za organy uprawnione do sprawowania takiego nadzoru, Prezydium Krajowej Rady PZD jest zobowiązane ustosunkować się do powyższych ocen i przedstawić w tej sprawie stanowisko Związku.
           Polski Związek Działkowców jest demokratyczną, samodzielną, niezależną i samorządną organizacją społeczną, dzięki czemu jest partnerem dla władz publicznych i od dawna realizuje w praktyce ideę społeczeństwa obywatelskiego. Związek prowadzi działalność, która przyczynia się do realizacji celów ogólnospołecznych, zwłaszcza w dziedzinie wypoczynku, rekreacji, oświaty, ochrony przyrody i środowiska oraz poprawy warunków bytowych społeczności miejskich. Dlatego też Związek odgrywa nieocenioną rolę wykonując zadania publiczne, przez co wyręcza organy administracyjne.
          Pomimo tradycyjnej niezależności i samodzielności - tak bardzo cenionych przez środowisko działkowców - nasza organizacja nigdy nie uchylała się od nadzoru ze strony właściwych władz publicznych. Wszak to Związek był inicjatorem wprowadzenia art. 38 do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który przekazywał uprawnienia nadzorcze Ministrowi Środowiska. Przepis ten dobrze funkcjonował w praktyce, jednak z niejasnych przyczyn i bez jakichkolwiek konsultacji z PZD regulacja ta została uchylona z dniem 15 listopada 2008 r. Obecnie zaś jest to wykorzystywane przeciwko Związkowi i ustawie o ROD jako zarzut o rzekomym oderwaniu PZD spod nadzoru publicznego. Służy to w konsekwencji do formułowania postulatów o zmianę powszechnie popieranej ustawy o ROD, która tworzy gwarancje prawne dla dalszego bytu i rozwoju ogrodów działkowych. Istnieje więc potrzeba odniesienia się do powyższego zarzutu poprzez ustalenie organu sprawującego nadzór nad PZD w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa.
Jak wspomniano, Związek jest organizacją społeczną powołaną w drodze ustawy w celu realizacji ściśle określonych zadań. Status PZD został więc określony przede wszystkim w ustawie o ROD, gdzie znajdują się elementarne przepisy dotyczące zasad funkcjonowania Związku. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ROD zawiera pełną i wyczerpującą regulację dotyczącą pozycji prawnej PZD, gdyż nie byłoby to ani możliwe, ani potrzebne. Ustawa o ROD jest bowiem ustawą szczególną, która w sposób odrębny normuje ściśle określone zagadnienia, natomiast w pozostałym zakresie zastosowanie znajdują przepisy ogólne dotyczące organizacji społecznych, które znajdują się w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach. Zasadę tą wyraża art. 7 ust. 2 tej ustawy, która odnosi się do PZD w każdej sprawie unormowanej w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach, która nie jest inaczej rozstrzygnięta w ustawie o ROD. Oznacza to więc, że skoro uchylono art. 38 ustawy o ROD, to w kwestii nadzoru nad działalnością Związku stosuje się przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach.
         Dlatego też Prezydium Krajowej Rady PZD uznaje, że na gruncie obecnie obowiązującego prawa organem sprawującym nadzór nad PZD, jako ogólnokrajową organizacją społeczną, jest starosta właściwy ze względu na siedzibę Związku, a zatem Prezydent m. st. Warszawy (art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach). Jednocześnie powołana ustawa przewiduje odrębny nadzór nad terenowymi jednostkami organizacyjnymi. W przypadku PZD takimi jednostkami - z mocy art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o ROD – są funkcjonujące w Związku okręgi. Wobec tego należy uznać, że organami nadzorującymi jednostki terenowe PZD (okręgi) są starostowie właściwi ze względu na siedziby tych jednostek, czyli zazwyczaj prezydenci odpowiednich miast na prawach powiatu (art. 27 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach). Natomiast ustawa ta nie obejmuje nadzorem rodzinnych ogrodów działkowych, którym ustawodawca nie nadał statusu jednostek terenowych PZD, ale podstawowych jednostek organizacyjnych Związku (art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD). W konsekwencji sprawy dotyczące ogrodów powinny być załatwiane za pośrednictwem odpowiedniego okręgowego zarządu, który z mocy statutu PZD (zbadanego przez sąd powszechny w ramach rejestracji Związku) jest nie tylko wewnętrznym organem nadzorującym ROD z obszaru swojego działania, ale również reprezentuje interesy ROD i współpracuje z organami publicznymi w zakresie zakładania, funkcjonowania i rozwoju ogrodów (por. § 122 oraz § 123 statutu PZD).
          Należy podkreślić, że organy nadzorcze nie mogą podejmować dowolnych działań w ramach swoich kompetencji. Nadzór nad organizacjami społecznymi może być bowiem wykonywany wyłącznie z punktu widzenia legalności, tzn. zgodności działalności tych podmiotów z przepisami prawa i postanowieniami statutu, bez wkraczania w merytoryczną stronę tej działalności. W rezultacie oznacza to, że uprawnienie do zastosowania odpowiednich środków nadzoru powstaje dopiero kiedy działalność danej organizacji jest sprzeczna z prawem wewnętrznym lub ogólnie obowiązującym.
Przepisy ściśle określają, jakie środki mogą być stosowane wobec nadzorowanej organizacji. Rodzaj zastosowanego środka musi być adekwatny do rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec tego prawo zabrania organom nadzorczym stosować dowolnie wybrane środki nadzoru niezależnie od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości. Katalog takich środków znajduje się w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach i obejmuje możliwość:
     1)żądania dostarczenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał odpowiednich organów Związku,
     2)żądania niezbędnych wyjaśnień,
     3)wystąpienia o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie,
    4)udzielenia ostrzeżenia,
    5)wystąpienia do sądu o zastosowanie jednego ze środków nadzoru sądowego.
Zakres działań, jakie mógłby podjąć organ nadzorczy wobec PZD, jest ściśle określony oraz identyczny dla wszystkich organizacji podlegających ustawie – Prawo o stowarzyszeniach. W szczególności organ nie miałby możliwości uchylać uchwał Związku, co należy ewentualnie do niezawisłego sądu. Należy jednak zaznaczyć, że w razie niezastosowania się do wymagań określonych w pkt 1 i 2, sąd - na wniosek organu nadzorującego - może nałożyć grzywnę. W terminie 7 dni można jednak wystąpić do sądu o zwolnienie od grzywny, jeżeli po jej wymierzeniu niezwłocznie zastosowano się do wymagań organu nadzorującego.
Ustalenie powyższych organów i zasad nadzoru wynika w sposób oczywisty z ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, wobec czego niezrozumiały jest wyrażany ostatnio pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich o braku jakiegokolwiek nadzoru administracyjnego nad działalnością Polskiego Związku Działkowców. Pogląd ten opiera się o błędne założenie, że sprawowanie nadzoru nad Związkiem, według przepisów ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, byłoby działaniem „na podstawie domniemania”, co jest skądinąd niedopuszczalne. Nietrafność tego poglądu wynika z tego, że ustalenie właściwego starosty, jako organu nadzorującego odpowiednie struktury PZD, nie jest rezultatem domniemania, które może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy nie istnieje norma prawna regulująca dane zagadnienie. W przedmiotowej zaś kwestii taka norma obowiązuje i z tego względu nie ma powodu, aby organy administracji publicznej stosowały jakiekolwiek domniemania.
           W konsekwencji nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że obowiązujące przepisy nie przewidują nadzoru nad Związkiem. Zaistniałą sytuację należy raczej rozpatrywać w kategoriach bezczynności administracyjnej, ewentualnie sporu kompetencyjnego, gdzie zarówno Prezydent m. st. Warszawy, jak i Minister Infrastruktury nie uznają się za organy nadzorujące PZD. W takim zaś przypadku obowiązujące prawo przewiduje odpowiednie postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące rozstrzygania podobnych sporów. Co istotne, takie postępowanie może zainicjować m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich. Jednak nie podjął w tym zakresie żadnych działań. Zdziwienie musi także budzić, że Rzecznik podkreślał, iż podziela stanowisko Związku w sprawie stosowania ustawy – Prawo o stowarzyszeniach w zakresie nadzoru nad PZD, lecz jednocześnie twierdzi, iż Związek nie podlega jakiemukolwiek nadzorowi. Sprzeczność tego rozumowania jest zastanawiająca, zwłaszcza w świetle postulatu Rzecznika do Ministra Infrastruktury o nowelizację ustawy o ROD ze względu na potrzebę określenia organu nadzorczego nad Związkiem. Rodzi się więc zasadne przypuszczenie, że kwestia nadzoru nie jest prawdziwym problemem – skoro sam Rzecznik nie wystąpił nawet o rozstrzygnięcie tej sprawy przez sąd - a jedynie pretekstem do zainicjowania zmiany ustawy o ROD, w której obronie opowiedziało się 619 tys. działkowców.
            Mając powyższe na uwadze Prezydium Krajowej Rady PZD stwierdza, że pomimo ustawowo zagwarantowanej samodzielności i niezależności Związek zawsze uznawał potrzebę nadzoru administracyjnego nad swoją działalnością i nigdy się od tego nie uchylał. Taki nadzór nie może być jednak bezwzględny, lecz musi stwarzać ochronę przed bezprawną ingerencją przez organy publiczne w działalność PZD. Obecnie Związek podlega nadzorowi administracyjnemu na podstawie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, więc bezzasadne są twierdzenia, że nasza organizacja jest wyjęta spod jakiegokolwiek nadzoru. Należy w tym kontekście także przypomnieć, że w ramach PZD funkcjonują sprawnie działające organy kontroli wewnętrznej, które samodzielnie ograniczają przypadki naruszania prawa do minimum.

PREZYDIUM KRAJOWEJ RADY
POLSKIEGO ZWIĄZKU DZIAŁKOWCÓW

Warszawa, dnia 25 marca 2010 r.

« Powrót