Warszawa, dnia 18 listopada 2010 roku

Krajowa Rada PZD informuje, że Najwyższa Izba Kontroli (NIK) opublikowała raport z zeszłorocznej kontroli dotyczącej wywiązywania się gmin z obowiązków wobec ROD. Z treści tego dokumentu wynika, że na terenie ogrodów panuje bałagan, mieszkają tam bezprawnie tysiące osób, które często są meldowane, a na działkach - wbrew prawu budowlanemu - postawiono setki budynków. Kontrola prowadzona przez NIK dotyczyła formalnie gmin, ale treść raportu wskazuje, że oceny dotyczą właściwie tylko działkowców, ogrodów, PZD oraz ustawy o ROD. Wnioski odnoszą się więc do podmiotów, które nie były kontrolowane i nie miały możliwości ustosunkowania się do wyników badań. NIK nawet nie przesłał Związkowi kopii swojego raportu.
Mimo że kontrola obejmowała wyłącznie działalność gmin, to jednak organy Związku, a więc Krajowa Rada, poszczególne okręgowe zarządy, jak i zarządy ROD wykazały pełną wolę współpracy z NIK i udostępniały kontrolerom wszelkie informacje dotyczące stanu zagospodarowania oraz problemów występujących w ogrodach. Przykładem może być obszerna odpowiedź Krajowej Rady PZD na wystąpienie NIK, w którym zwrócono się z szeregiem szczegółowych pytań  (pismo Krajowej Rady PZD z dnia 8 stycznia 2010 r. – w załączeniu). Z przykrością należy stwierdzić, że informacje te zostały niesprawiedliwie skomentowane i wykorzystane przeciwko środowisku polskich działkowców wyłącznie na potrzeby przyjętych wniosków, z którymi nie sposób się zgodzić.
Ocena NIK jest co najmniej krzywdząca dla milionowego środowiska polskich działkowców oraz ich organizacji, reprezentującej ponad 110-letni ruch ogrodnictwa działkowego. Nie można bowiem oceniać prawie pięciu tysięcy ROD przez pryzmat nielicznej grupy wyjątkowych sytuacji, które nie powinny stanowić podstawy do formułowania generalnych wniosków. W efekcie z raportu wyłania się karykaturalny obraz ROD, które zostały przedstawione jako wylęgarnia wszelkich nieprawidłowości – samowoli budowlanych, dzikich lokatorów oraz wysypisk śmieci. W ten sposób wyrządza się krzywdę prawie milionowi działkowych rodzin, ich organizacji oraz stutysięcznej rzeszy działaczy, którzy z oddaniem pracują społecznie dla dobra działkowców, miast i interesu ogólnego.

Dlatego też już wstępna lektura tego raportu powoduje, że nie sposób się zgodzić z zawartymi w tym dokumencie ocenami i wnioskami, które nie korespondują z treścią podanej informacji o przebiegu kontroli. Trudno nie odnieść wrażenia, że NIK znalazł sobie łatwy obiekt ataków i wyjątkowo uprościł przyczyny rozmaitych zjawisk występujących w polskich ROD, które jednocześnie zostały wyolbrzymione i przedstawione w karykaturalnych proporcjach. Raport tworzy fałszywy obraz ogrodnictwa działkowego i niesprawiedliwie obarcza winą za występujące nieprawidłowości Związek, który nie podlegał tej kontroli i nie miał formalnej możliwości ustosunkowania się do postawionych zarzutów. Taką sytuację należy uznać za niedopuszczalną i sprzeczną z ustawowymi zasadami funkcjonowania NIK.      

Prezydium Krajowej Rady PZD

/treść raportu/

Najwyższa Izba Kontroli

Dotyczy: KSR – 410-19/2009/P/09/195

 W odpowiedzi na Państwa wystąpienie z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie przekazania informacji w związku z kontrolą gmin w zakresie zapewniania warunków dla prawidłowego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych (ROD), Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców w dalszym ciągu deklaruje wolę pełnej współpracy poprzez udzielanie Państwu odpowiedniej pomocy i informacji dotyczących przedmiotu kontroli – w ramach obowiązujących przepisów prawa.
Pragniemy jednak zaznaczyć, że treść i sposób postawienia większości pytań wskazuje na przekroczenie zakresu prowadzonej kontroli gmin, gdyż w wielu przypadkach zwracacie się Państwo o informacje dotyczące wyłącznie działalności jednostek PZD, nie mającej żadnego związku z właściwym przedmiotem kontroli. Rodzi to nasze zastrzeżenia oraz wątpliwości co do faktycznego celu kontroli oraz jej zakresu podmiotowego, który de facto zdaje się obejmować PZD, a nie gminy. Geneza i dotychczasowy przebieg kontroli wywołują wręcz podejrzenia, że w tej sprawie NIK jest traktowany instrumentalnie w celu wybiórczego zebrania tylko takich informacji, które będą służyły wykazaniu z góry założonych tez, niekoniecznie korzystnych dla rodzinnych ogrodów działkowych, jak i ustawy, w oparciu o którą funkcjonują. Świadczyć o tym może również sposób sformułowanych pytań, na które częstokroć nie można wyczerpująco odpowiedzieć ze względu na ich ogólnikowy charakter i niezwykle szeroki zakres.
Pomijając kwestię związku tych pytań z przedmiotem kontroli, wypada zauważyć, że nie są one adresowane wyłącznie do Krajowej Rady, która jest organem jednostki krajowej PZD (por. art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). W szczególności pytania dotyczące przypadków mających miejsce w określonych ogrodach nie powinny być kierowane do jednostki krajowej, która w tym zakresie jest statutowo niewłaściwa, lecz do konkretnego rodzinnego ogrodu działkowego będącego podstawową jednostkę organizacyjną PZD (por. art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych).

Konstatacja ta koresponduje z treścią art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli - stanowiącego podstawę prawną Państwa wystąpienia – z którego to przepisu wynika obowiązek jednostek niekontrolowanych do udzielania informacji mających związek z przeprowadzaną kontrolą. A zatem postawione pytania powinny być adresowane do właściwych jednostek organizacyjnych oraz muszą odnosić się bezpośrednio do przedmiotu kontroli. Większość zadanych przez Państwa pytań nie spełnia powyższych warunków ustawowych.
Niezależnie od powyższego Krajowa Rada PZD pragnie nadal służyć Państwu pomocą oraz maksymalnie ułatwić przeprowadzenie kontroli, wobec czego – stosownie do posiadanych informacji - przedstawiamy następujące odpowiedzi na zadane pytania.

Ad 1) Czy, według Polskiego Związku Działkowców, gminy wywiązywały się z obowiązków, określonych ustawą z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przede wszystkim w zakresie:

- przeznaczenia pod rodzinne ogrody działkowe gruntów zrekultywowanych i zmeliorowanych?
Generalnie samorządy realizowały powyższe zadania ustawowe. Na podstawie ustawy o ROD, Związek otrzymał od gmin tereny, na których funkcjonują ogrody wyposażone w nowoczesną infrastrukturę. Tereny te są zrekultywowane i zmeliorowane, doprowadzana jest woda i energia elektryczna. Tytułem przykładu należy wskazać grunty przekazane przez Miasto Gdańsk o powierzchni blisko 44 ha, przez Miasto Warszawę w Ryni i Ustanówku o powierzchni około 37 ha, czy też przez Elbląg (5 ha), Gliwice (15 ha) oraz Chojnice (5 ha). Aktualnie przejmowe są tereny pod ogrody w Kołobrzegu i Bydgoszczy.  

- doprowadzenia do rodzinnych ogrodów działkowych dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz zapewnienia w ramach komunikacji publicznej, potrzeb rodzinnych ogrodów działkowych?
W zakresie doprowadzenia do rodzinnych ogrodów działkowych dróg dojazdowych i zapewnienia komunikacji publicznej, na uwagę zasługuje fakt, że zdecydowana większość ogrodów jest zlokalizowana w obrębie miejskich sieci drogowych i komunikacji. Zasadniczo gminy, modernizując istniejące drogi, uwzględniają potrzeby ogrodów, zwłaszcza w zakresie chodników, bezpiecznych przejść oraz dojazdów. Istnieje niewielki odsetek ROD, które ze względu na swoje położenie nie korzystają z sieci komunikacji miejskiej. W takich przypadkach jednostki PZD starają się podjąć współpracę z gminami w celu rozwiązania powyższych trudności, w szczególności poprzez wydłużanie istniejących tras komunikacji miejskiej.

Podobna jest sytuacja w zakresie doprowadzenia do ogrodów energii elektrycznej i wody. Obecnie istnieje zrozumienie samorządów odnośnie tego tematu, jednakże realizacja tych obowiązków każdorazowo uwarunkowana jest sytuacją budżetową konkretnej gminy. Często omawiana infrastruktura doprowadzana jest do ROD przy okazji wykonywania sieci dla większego obszaru, który obejmuje również usytuowany na nim ogród. Z informacji przekazanych przez okręg legnicki wynika, że rodzinne ogrody działkowe z jego terenu w 97% wyposażone są w ujęcia wody. Natomiast w okręgu łódzkim szacuje się, że około 70 % ogrodów korzysta z wodociągów gminnych, zaś pozostałe ogrody na tym terenie zaopatrują się z własnych studni głębinowych.

- utrzymania porządku i czystości na terenach przylegających do rodzinnych ogrodów działkowych?.
W zakresie utrzymania czystości i porządku na terenach przyległych do ROD gminy wywiązują się należycie z tego obowiązku. Często problem ten rozwiązywany jest przy aktywnym wsparciu i współpracy Związku. Zarządy ROD, jako gospodarze tych terenów, z własnej inicjatywy podejmują działania i współuczestniczą w utrzymaniu czystości i porządku wokół ogrodu. Generalnie nie ma w tym zakresie większych problemów, gdyż przy dobrej współpracy stron obowiązek ten jest należycie realizowany.
 
- Czy były przypadki, w których PZD zwracał się do gmin z prośbą o zrealizowanie obowiązków, wynikających z w/w ustawy.
Polski Związek Działkowców realizuje swoje zadania statutowe poprzez swoje organy zgodnie z kompetencjami określonymi w statucie PZD. Funkcjonowanie Związku oparte jest na działalności jednostki krajowej, 26 okręgów oraz 4970 rodzinnych ogrodów działkowych. W ramach posiadanych kompetencji jednostki te bezpośrednio podejmują systematyczną współpracę z organami samorządu terytorialnego we wszystkich sprawach dotyczących działalności Związku i ROD. Biorąc jednak pod uwagę liczbę ogrodów oraz czas, który upłynął od uchwalenia ustawy o ROD, przypadków tej współpracy, potwierdzonych różnego rodzaju wystąpieniami, jest mnóstwo. Jednakże nie wszystkie sprawy udało się zrealizować. Niemniej omawiane obowiązki gmin są niezwykle istotne, a wręcz potrzebne, gdyż w stosunku do wielu gruntów należy je okresowo powtarzać, aby zapewnić funkcjonalność ogrodów. Zatem proces ten nie jest działaniem na rok, lecz procesem który ustawicznie trwa i jest konieczny. 

Ad. 2) Czy PZD, w sytuacjach nieuregulowanego stanu prawnego gruntów przeznaczonych na rodzinne ogrody działkowe (ROD), zwracał się do gmin o podjęcie działań w celu uregulowania stanu prawnego tych gruntów? Jakie były efekty podjętych tych działań (w ilu przypadkach uregulowano stan prawny gruntów)?

Odpowiadając na powyższe pytanie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stan prawny gruntów komunalnych, zajętych przez ogrody, musiał być uregulowany, aby gminy przejęły na własność te tereny w drodze komunalizacji. Przepisami, które pozwoliły unormować tę kwestię, były art. 32 i 33 w związku z art. 8 nieobowiązującej już ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Regulacje te potwierdziły status prawny istniejących ogrodów. Dzięki temu gminy w ogóle uwłaszczyły się na tych gruntach, gdyż z ustaw komunalizacyjnych wynikało, że nabycie przez samorządy własności tych terenów zależy od funkcjonowanie na nich ogrodów działkowych. Powyższe wskazuje, że każdy grunt komunalny zajęty przez ogród działkowy musi mieć uregulowany stan prawny, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie byłyby właścicielami tych terenów.

Inną kwestią pozostaje zagadnienie tytułu prawnego przysługującego Związkowi do gruntów zajętych przez ROD. Przywołane wyżej przepisy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przesądziły o tytule prawnym PZD do gruntów ogrodowych. Niemniej jednak w praktyce tytuł ten bywa często kwestionowany i wymaga ciągłej obrony na drodze sądowej i administracyjnej. Dlatego też Związek podejmował systematyczne działania w celu wzmocnienia tytułu prawnego do gruntów zajmowanych przez ogrody działkowe, aby zabezpieczyć interesy działkowców. Jednostki PZD zwracały się w tym zakresie przede wszystkim do gmin. Efektem tych działań było przejęcie w użytkowanie wieczyste ponad 63,5 % ogólnej powierzchni ogrodów.
Kwestia wzmocnienia tytułu prawnego PZD do wszystkich gruntów zajętych przez ROD jest zatem jednym z priorytetowych zadań dla wszystkich struktur Związku. Zapewnienie jak największej liczbie ogrodów dokumentacji źródłowej, ujawnienie w księgach wieczystych prawa Związku do gruntów ROD, umieszczanie ich w planach miejscowych, gwarantuje zabezpieczenie praw działkowców oraz pewność funkcjonowania ROD obecnie i w przyszłości. Wydane przez organy Związku przepisy określiły podstawowe kierunki działań zmierzających do zabezpieczenia i wzmocnienia tytułu prawnego do zajętych gruntów. Do przepisów wewnątrzzwiązkowych wydanych chociażby w kilku ostatnich latach należą:
1. Uchwała nr 81/2002 Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie przeglądu dokumentacji dotyczącej gruntów pracowniczych ogrodów działkowych;
2. Uchwała nr 134/2004 r. Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 28 października 2004 r. w sprawie procedury postępowania w przypadkach roszczeń osób fizycznych i prawnych zgłaszanych do gruntów ROD;
3. Uchwała nr 4/XI/2005 r. Krajowej Rady PZD z dnia 14 stycznia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia badań statusu ogrodów i sytuacji działkowców w świetle projektu ustawy PiS;
4. Uchwała nr 119/2005 r. Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 20 października 2005 r. w sprawie ujawniania w księgach wieczystych praw przysługujących Polskiemu Związkowi Działkowców do terenów rodzinnych ogrodów działkowych;
5. Uchwała nr 2/XIX/2006 r. Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie informowania zarządów ogrodów, działkowców i społeczeństwa o sytuacji wynikającej z zagrożeń spowodowanych roszczeniami zgłaszanymi do gruntów rodzinnych ogrodów działkowych;
6. Uchwała nr 103/2007 Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku działkowców z dnia 4 czerwca 2007 r. w sprawie przeglądu dokumentacji dotyczącej gruntów rodzinnych ogrodów działkowych i ujawniania w księgach wieczystych praw przysługujących Polskiemu Związkowi Działkowców do tych gruntów;
7. Uchwała nr 151/2007 Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 18 września 2007 r. w sprawie rejestrów rodzinnych ogrodów działkowych;
8. Uchwała nr 5/XXIX/2007 Krajowej Rady PZD z dnia 19 września 2007 r. w sprawie zadań dla okręgowych zarządów i zarządów rodzinnych ogrodów działkowych  w sprawie regulacji stanu prawnego gruntów ROD;
9. Uchwała nr 60/2006 Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie studiów i planów zagospodarowania przestrzennego tworzonych przez gminy;
10. Uchwała nr 102/2007 Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 4 czerwca 2007 r. w sprawie studium i planów zagospodarowania przestrzennego tworzonych przez gminy;
11. Stanowisko Krajowej Rady PZD z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie roszczeń w stosunku do gruntów rodzinnych ogrodów działkowych;
12. Uchwała nr 4/XII/2009 Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 24 września 2009 r. w sprawie regulacji stanu prawnego gruntów ROD i wynikających z tego zadań.
Jak zatem widać, spektrum działań podejmowanych przez jednostki PZD jest niezwykle szerokie. Jest to tym bardziej potrzebne, że w ostatnich latach coraz częściej dochodzi do prób kwestionowania tytułu prawnego PZD z zamiarem przejęcia gruntów ROD i usunięcia działkowców w celu realizacji inwestycji komercyjnych. Dlatego w zakresie wzmocnienia tytułu prawnego do gruntów ROD prowadzona jest również współpraca z samorządami gminnymi, która często pozwala skutecznie zabezpieczyć prawa działkowców i ich Związku. Zaznaczyć należy, że w wielu przypadkach gminy nie kwestionują faktu, że ogrody stały się z mocy prawa stałymi rodzinnymi ogrodami działkowymi, zarówno na mocy obecnej ustawy o ROD, jak i jej poprzedniczki, czyli ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o ROD, gminy zostały powiadomione przez właściwe organy PZD o wszystkich ogrodach funkcjonujących na ich terenie.
 
Ad 3) Czy PZD zwracał się do gmin o uwzględnienie istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego? Jaki był skutek działań podjętych w tym zakresie?

Związek, poprzez Okręgowe Zarządy i Zarządy ROD, nie tylko zwracał się do gmin, ale nadal systematycznie występuje i zabiega, aby w tworzonych dokumentach planistycznych ujmowane były ogrody. O polityce Związku w tej materii świadczą funkcjonujące od lat wewnętrzne unormowania prawne, wskazujące na konkretne działania, mające na celu, aby w planach zagospodarowania przestrzennego organy gmin ujmowały ogrody jako zieleń działkową. Do unormowań prawnych w tym względzie należy:
• uchwała nr 2/VIII/99 Krajowej Rady PZD z dnia 17 listopada 1999 r. w sprawie projektów planów zagospodarowania przestrzennego tworzonych przez gminy;
• uchwała nr 60/2006 Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie studiów i planów zagospodarowania przestrzennego tworzonych przez gminy;
• uchwała nr 102/2007 Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia 4 czerwca 2007 r. w sprawie studium i planów zagospodarowania przestrzennego tworzonych przez gminy, na mocy której wprowadzono instrukcję w sprawie sposobu sprawdzania studium i planów zagospodarowania przestrzennego w gminach i zapobiegania negatywnym skutkom decyzji gmin w stosunku do ROD.
Wszystkie powyższe uchwały wyposażyły jednostki PZD w kompetencje do podejmowania właściwych kroków administracyjnych i prawnych. A zatem Związek monitoruje sytuację w tym względzie. Oczywiście stan jest bardzo zmienny, więc działania te są ciągłe i systematyczne. Zaangażowana jest szeroka grupa działaczy społecznych, którzy na bieżąco śledzą pojawiające się komunikaty w prasie lokalnej, na stronach internetowych gmin oraz tablicach ogłoszeń w urzędach, informujące o przystąpieniu do realizacji procedury planistycznej na danym terenie.
Należy jednak zaznaczyć, że powyższe działania przynoszą różny skutek. Niekiedy w nowopowstających planach wykreślane są ogrody dotychczas w nich ujęte. Takie działania prognozują, że w niedalekiej przyszłości podjęta zostanie próba likwidacji takich ROD. Tytułem przykładu można wskazać sytuację występującą na terenie Krakowa, Warszawy, czy Szczecina, gdzie pomimo wzmożonych działań jednostek PZD, uwagi zgłoszone do powstających dokumentów planistycznych nie zostały pozytywnie rozpatrzone. Lepsze efekty uzyskał natomiast Związek np. na terenie miasta Poznania, gdzie w stosunku do 20 ROD, dla których pierwotnie przewidziano inne cele niż zieleń działkową, w końcowym efekcie przywrócono ten cel w uchwalonym planie.  Należy podkreślić, że ogrody działkowe z większą życzliwością są traktowane w małych miejscowościach, co ma swoje odzwierciedlenie podczas sporządzania zarówno studium, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ad 4) Czy dla wszystkich funkcjonujących ROD, zgodnie z „Regulaminem Rodzinnego Ogrodu Działkowego”, uchwalonym przez Krajową Radę PZD w dniu 7 kwietnia 2004 r., zostały sporządzone plany zagospodarowania rodzinnych ogrodów działkowych, stanowiące podstawę budowy, wyposażenia i urządzenia ROD?

Dziwić może to pytanie, gdyż odnosi się wyłącznie do wewnętrznych regulacji Polskiego Związku Działkowców, bowiem art. 13 ust 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (z 8 lipca 2005 r.) stanowi, że „Podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do Polskiego Związku Działkowców”. Przepis o podobnej treści zawierał art. 12 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 6 maja 1981 r. Jednocześnie ani ustawa z 1981 r., ani ustawa z 2005 r. nie nałożyły na Polski Związek Działkowców obowiązku sporządzania planu zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego (dawniej pracowniczego ogrodu działkowego).

W dniu dzisiejszym wszystkie ogrody posiadają plan, który odzwierciedla granice ogrodu, podział na działki i podstawową infrastrukturę. Nie wszystkie ogrody posiadają plan zagospodarowania sporządzony na podkładzie geodezyjnym. Dotyczy to ogrodów bardzo starych, a także zakładanych (w latach obowiązywania ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1949r.) przez zakłady pracy, które po wejściu w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. nie przekazały pełnej dokumentacji Polskiemu Związkowi Działkowców. Obecnie sporządzenie planu zagospodarowania na podkładzie geodezyjnym jest bardzo kosztowne, więc proces odtwarzania tych planów rozłożony jest na lata. Niemniej każdy ogród, jak wyżej podano, posiada swój plan, bo inaczej nie mógłby funkcjonować.

Ad 5) Jakie działania podejmował PZD na rzecz zapobiegania przypadkom nieprzestrzegania przez użytkowników działek przepisów prawa w zakresie: ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody, ochrony środowiska, prawa budowlanego.

Treść powyższego pytania nie ma bezpośredniego związku z przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez NIK, gdyż żądana informacja nie odnosi się do działań gmin, ale jednostek PZD, które nie są kontrolowane. Uznając jednak celowość udzielenia odpowiedzi, należy wskazać, że wachlarz działań podejmowanych przez struktury Związku w przedmiotowym zakresie jest bardzo szeroki. Generalnie, ze względu na kompetencje jednostek PZD, są to działania statutowo-organizacyjne, które nie przewidują możliwości stosowania władczych sankcji w celu przeciwdziałania przypadkom naruszania przepisów określonych w pytaniu. Należy jednak podkreślić, że ogólnie takich przypadków jest bardzo niewiele, zwłaszcza w świetle ilości osób korzystających z działek rodzinnych.

Wiele ogrodów podejmuje również działania proekologiczne. Coraz częściej w ROD wykonuje się sieci kanalizacyjne. Finansowego wsparcia na ten cel udzielają okręgowe zarządy oraz Krajowa Rada. Działania na rzecz odprowadzania ścieków do kanalizacji są tematem rozwojowym i działkowcy przejawiają w tym zakresie coraz większe zainteresowanie. Warto też wskazać, że ogrody posiadające własne studnie głębinowe lub korzystające z wód powierzchniowych, legitymują się pozwoleniami wodno-prawnymi na pobór wód. W zakresie kształtowania środowiska i ochrony przyrody, władze ROD oraz działkowcy przestrzegają odpowiednich przepisów, a w szczególności dokonują wycinki drzew w oparciu o odpowiednie decyzje administracyjne. Warto podkreślić, że również w tym zakresie regulamin ROD zawiera stosowne postanowienie, które określa tryb postępowania w takich przypadkach.

6. Dlaczego, w ramach nadzoru nad działalnością jednostek organizacyjnych PZD, sprawowanego zgodnie z postanowieniami „Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego” oraz „Statutu Polskiego Związku Działkowców”, nie podjęte zostały skuteczne działania w celu niedopuszczenia do zagospodarowania ogrodów niezgodnego z przepisami prawa i wykorzystywania na inne cele niż określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych? Dotyczy to następujących przypadków:

- wybudowania na terenie ROD altan o powierzchni zabudowy większej niż określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane
Samo pytanie brzmi jak oskarżenie PZD, choć nie podano, na jakiej podstawie zostało sformułowane. Zdaniem Związku, teza zawarta w pytaniu jest nieprawdziwa – Związek działa niezwykle skutecznie, jak na ograniczone kompetencje w tym zakresie.
Według stanu na koniec 2008 r. w PZD było 4970 rodzinnych ogrodów działkowych, położonych na 7596 terenach, na których zlokalizowano 964 682 działki. Według badań przeprowadzonych przez Związek na terenie wszystkich ogrodów działkowych w Polsce, ponadnormatywne altany stoją na 0,94% działek. Są takie okręgi (województwa), gdzie wskaźnik ten wynosi od 0% do 0,13%, i są to bardzo liczne okręgi - od 20 tysięcy do ponad 50 tysięcy działek.
Aby rozpoznać ten problem, należy jednak wziąć pod uwagę, w jakich czasach powstawały ogrody, a co za tym idzie, budowano w nich altany. W strukturach PZD nadal są ogrody, które powstawały przed II Wojną Światową jako osiedla działkowe, z samego założenia przeznaczone do zamieszkania i zabudowane nie altanami, tylko domami. W 1949 r. wszystkie te ogrody, jak również ogrody, które w czasie wojny były terenem, na który eksmitowano Polaków wysiedlanych z mieszkań, stały się z mocy ustawy pracowniczymi ogrodami działkowymi. Ogrody te, zabudowane domami i zamieszkałe przez kolejne pokolenia nadal są w strukturach PZD, bowiem samorząd nie chce zmienić statusu prawnego tych nieruchomości w interesie zamieszkałych tam rodzin. To jest wręcz patowa sytuacja.
Problem budownictwa ponadnormatywnego – samowoli budowlanych – na działkach nie powstał od wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r., ani Prawa budowlanego z 1994 r. Normy dotyczące budowy altan na działkach zmieniały się z biegiem lat. Np. zgodnie z regulaminem pracowniczego ogrodu działkowego z 1965 r. altana mogła mieć powierzchnię do 12 m2, ale w ogrodzie „Hulanka” w Justynowie decyzją architekta wojewódzkiego z 1970 r. ustalona została wielkość altan na pow. 40 m2. Tych altan jest 60% w tym ogrodzie. Obecne normy (25 m2 w miastach i 35 m2 poza miastem) obowiązują na terenach ogrodów od 1987 r.
Do wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w praktyce nie istniała skuteczna prawnie możliwość nakazania rozbiórki wybudowanej ponad obowiązujące normy altany na działce. Związkowi znane są przypadki wydawania decyzji o rozbiórce przez terenowe władze państwowe, których nigdy nie wyegzekwowano. Dopiero Prawo budowlane uchwalone w 1994 r. przesądzało o bezwzględnej rozbiórce samowoli budowlanej. Jednak to znów tylko zapisy ustawy. Praktyka okazała się zupełnie inna. W zasadzie do kontroli rozpoczętej w 2009 r. na polecenie Najwyższej Izby Kontroli, Powiatowi Inspektorzy Nadzoru Budowlanego nie reagowali na zgłaszane przez zarządy ogrodów samowole budowlane. Zgłoszenia te były wynikiem niezastosowania się przez działkowca do polecenia zarządu o wstrzymaniu budowy (rozbudowy) altany i kontynuowania ponadnormatywnej budowy. Przypadki wszczęcia postępowania i zakończenia go właściwą decyzją o rozbiórce lub doprowadzeniu do wymiarów zgodnych z Prawem budowlanym należą do rzadkości, a w niektórych sprawach postępowanie toczy się już blisko 10 lat. Związek zna przykłady legalizacji przez nadzór budowlany samowoli budowlanych na działkach w ROD, choć prawo na to nie zezwala, a także wydawania decyzji świadczących o nieznajomości realiów w ogrodach. Po wszczęciu postępowania PINB wydawał postanowienia o obowiązku dostarczenia przez działkowca dokumentów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej, choć takich dokumentów żaden działkowiec w Polsce nie byłby w stanie dostarczyć, bo prawo na to nie pozwala – np. nie może dostarczyć dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania gruntem na cele budowlane. 
Część okręgowych zarządów, podczas kolejnych przeglądów zagospodarowania ogrodów prowadzonych w całej Polsce informowała Krajową Radę o bardzo trudnej współpracy z nadzorem budowlanym – brak reakcji na zgłoszenia od jednostek Związku. Nawet przy obecnie prowadzonych kontrolach, na zlecenie NIK, niektóre okręgi informują, że do kontroli wybierano ogrody losowo, a na nich losowano działki do kontroli. Jeżeli w PINB były zgłoszenia o samowolach budowlanych, to nie miały wpływu na losowanie, a podczas kontroli w ROD inspektorzy odmawiali skontrolowania ewidentnej samowoli budowlanej stojącej obok wylosowanej działki z prawidłową zabudową.
Takie są skutki działania instytucji państwowej powołanej do kontroli i skutecznego przeciwdziałania łamania prawa budowlanego, posiadającej pełnię władzy decyzyjnej i egzekucyjnej.
Nie jest to jednak zasada, gdyż jak informują okręgowe zarządy, w niektórych regionach kraju współpraca z nadzorem budowlanym od lat jest bardzo dobra i właśnie w tych rejonach budownictwo ponadnormatywne na terenach ogrodów działkowych w praktyce nie występuje.
Eliminowaniu zjawiska samowoli budowlanych na działkach nie sprzyja także inna praktyka. Właściciele ponadnormatywnych altan zgłaszają je do opodatkowania – w efekcie płacą podatek od nieruchomości (altany zgodne z wymiarami określonymi Prawem budowlanym są zwolnione z podatku od nieruchomości) i w swym mniemaniu w ten sposób legalizują samowolę. Przyjmujący podatek urząd nie informuje nikogo o tym, że pobiera podatki od samowoli budowlanej i w ten sposób samorząd czerpie korzyści w postaci podatku od nieruchomości od samowoli budowlanych na działkach w ROD.
Jak na tym tle ma wyglądać skuteczność działania PZD? Gdyby PZD nie był skuteczny, dzisiaj - po ciągłych obiecankach różnej maści polityków i tolerowania naruszeń prawa ze strony instytucji państwowej – zabudowa na działkach samowolami budowlanymi sięgałaby kilkunastu, a może kilkudziesięciu procent, a nie była poniżej 1% wszystkich działek w ROD. Związek tylko w ostatnich latach podejmował wiele działań w celu ograniczenia i przeciwdziałania powstawaniu samowoli budowlanych na działkach w ROD. Działania te podjęte były po szczegółowych badaniach przeprowadzonych we wszystkich ogrodach w Polsce, ale także prowadzono badania specjalistyczne w wybranych kategoriach ogrodów, aby można było zastosować odpowiednie metody do istniejących w danym terenie uwarunkowań. Specjalistycznymi przeglądami objęto np. ogrody zlokalizowane na atrakcyjnych pod względem wypoczynkowym terenach kraju. W wyniku tego Krajowa Rada PZD, na posiedzeniu w dniu 26 listopada 2008 r., podjęła uchwałę w sprawie budownictwa ponadnormatywnego na działkach, w której sprecyzowała zadania dla okręgowych zarządów i zarządów ROD w celu eliminowania istniejących i niedopuszczenia do powstawania kolejnych samowoli budowlanych na działkach w ROD.

- wybudowania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych zbiorników  bezodpływowych na nieczystości ciekłe i eksploatacji tych zbiorników, pomimo braku m. in. dokumentacji technicznej zbiornika, protokołu odbioru technicznego zbiornika oraz okresowej kontroli technicznej zbiornika,
Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (szamba) wybudowane na terenie rodzinnych ogrodów działkowych posiadają wymagane pozwolenia i dokumenty. Dotyczy to zbiorników obsługujących domy działkowca na terenie ROD, ogólnodostępnych toalet i innych obiektów użytku ogólnego.
Zgodnie z § 106 ust. 1 regulaminu ROD, w zbiorniki na nieczystości ciekle mogą być wyposażone działki w ogrodach poza terenem miast. W tej sprawie obowiązuje w PZD uchwala Prezydium Krajowej Rady PZD z 31 maja 1996 r. w sprawie lokalizacji i budowy zbiorników na nieczystości ciekłe na działkach w ogrodach podmiejskich.  W § 1 tej uchwały jest stwierdzenie, że budowa zbiornika na nieczystości musi być zgodna z wymogami sztuki budowlanej i sanitarnej, a w § 12, że członek Związku, na którego działce zbudowany jest zbiornik na nieczystości, ponosi pełną odpowiedzialność za zapewnienie odpowiednich warunków sanitarno-higienicznych i ochrony wód gruntowych przed skażeniem.
Jeżeli zarząd ROD stwierdza budowę takiego zbiornika w mieście, lub gdy organ Związku poweźmie wiadomość o istnieniu takiego zbiornika, wówczas działkowiec wzywany jest do natychmiastowego jego usunięcia, a w przypadku niezastosowania się do tego wezwania, zawiadamiane są odpowiednie służby w mieście. Niestety, jak informują okręgi, choć zbiorniki w miastach występują sporadycznie, to reakcje odpowiednich służb miejskich są podobne jak wyżej podano w stosunku do ponadnormatywnych altan.

- całorocznego zamieszkiwania na terenach działek.
Jedną z przyczyn zamieszkiwania na terenie działek wyjaśniono w poprzednim rozdziale, ale również trzeba zacząć od tego, jakiej skali jest to zjawisko, bo zadane pytania, dlaczego Związek dopuszcza do zamieszkiwania, jest wręcz niestosowne.
Trzeba wyraźnie stwierdzić, że wyposażone w wszelkie uprawnienia organy publiczne, nie są w stanie poradzić sobie z bardziej błahymi sprawami niż problem zamieszkiwania na działkach. Według prowadzonych od lat systematycznych badań tego zjawiska na terenie całego kraju, w 9 okręgach zjawisko to nie występuje. W innych zamieszkane działki, to od pojedynczych przypadków na terenie całego okręgu, do stosunkowo dużej ilości zamieszkanych działek. Samo zamieszkiwanie na terenach ROD było i jest zabronione, aktualnie przez art. 13 ust. 4 ustawy o ROD. W praktyce zakaz ten nie jest przestrzegany przez szczególne grupy osób. W okręgu szczecińskim znana była medialnie sprawa oszukańczych praktyk w stosunku do ludzi zalegających z czynszami – „dobroczyńcy” spłacali długi w zamian za opuszczenie lokalu i wskazywali ogród, w którym są wolne działki informując, że będzie to ich własność. Nieświadomi ludzie wyzbywali się mieszkań i po dopełnieniu formalności w ogrodzie przenosili się całą rodziną, nieraz z małymi dziećmi, na działki do maleńkich, nieogrzewanych altanek, często bez wody, zawsze bez urządzeń sanitarnych. Tragedia zaczynała się zimą, gdy w ogrodzie wyłączano dopływ energii elektrycznej do wszystkich działek. Podobnych przypadków, a więc zamieszkiwania na działkach przez rozbite rodziny, ludzi samotnych, którzy wszystko utracili, łącznie z mieszkaniem, różnego rodzaju pokrzywdzonych, bezrobotnych, czy bezdomnych, jest najwięcej w dużych miastach i na ich obrzeżach. Są to bardzo trudne przypadki, także moralnie, ponieważ jak wyrzucić z działki w zimie rodzinę z małymi dziećmi, która nie ma gdzie się podziać?
Ogrody działkowe nie są przystosowane do całorocznego bytowania ludzi. Szczególnie infrastruktura ogrodowa, a więc wodociąg i instalacja elektryczna – nie są przystosowane do korzystania z nich w zimie. Woda jest spuszczana z całej instalacji i wyłączany jest dopływ prądu do wszystkich altan. Dla bytujących rodzin są to warunki wręcz tragiczne zważywszy, że altany w miastach nie są wyposażone w normalne sanitariaty, szamba itd.
Związek bez pomocy samorządu tych problemów nie rozwiąże. W wielu regionach kraju tylko właśnie dzięki bardzo dobrej współpracy z samorządem sukcesywnie rozwiązuje się problemy ludzi bezdomnych zamieszkujących na działkach.

Niestety nie wszędzie Związek spotyka się z pomocą w rozwiązywaniu tego problemu. W niektórych regionach kraju traktuje się go tak, jakby działki w ROD miały rozwiązać problem bezdomności w Polsce. Do tego dochodzi coraz częstsze meldowanie mieszkających na działkach, szczególnie nasiliło się to po wyroku NSA (z 4.06.2008) stwierdzającego, że na działkach można meldować mieszkańców, bo jest to tylko urzędowe potwierdzenie pobytu. Jak w takim razie Związek może przeciwdziałać temu zjawisku i powoływać się na zapisy ustawy o ROD, gdy co innego twierdzą urzędy i sądy administracyjne? Może to pytanie Najwyższa Izba Kontroli powinna skierować pod innym adresem, a nie PZD?

Związek robi, co do niego należy i nie ma wpływu na decyzje organów administracji rządowej i samorządowej. W sprawie zakazu zamieszkiwania wypowiedziały się najwyższe organy Związku – Krajowy Zjazd Delegatów PZD, Krajowa Rada PZD, wskazując jednocześnie kierunki działania w celu przeciwdziałania temu zjawisku. Ograniczenie zjawiska zamieszkiwania na działkach jest właśnie wynikiem działań podjętych przez PZD i współpracy z samorządem terytorialnym w wielu regionach kraju.

- Dlaczego Zarząd ROD nie wstrzymał budowy lub rozbudowy altan w przypadkach stwierdzenia naruszenia przepisów „Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego”, pomimo że obowiązek taki wynikał z § 109 „Regulaminu”?
Pytanie winno być zadane zarządowi ROD, który nie wstrzymał budowy, a nie Krajowej Radzie PZD. Ponieważ jest ono czysto teoretyczne, więc odpowiedź będzie tego samego rodzaju, ale z kolei poparta ogromną ilością informacji w tej sprawie, przekazanych zarówno przez okręgowe zarządy, jak i zarządy ROD.

Zarządy ROD z reguły wzywają działkowca, budującego lub rozbudowującego altanę ponad dozwolone wymiary, do wstrzymania budowy, czy też dostosowania do obowiązujących wymiarów. Na tym możliwości zarządu, co do samej budowy, się kończą. Jeśli działkowiec nie zastosuje się do wezwania (obecnie, jak informują okręgi, niektóre takie „altany” powstają w ciągu jednej nocy) zarządowi pozostaje tylko zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wiele zarządów czyni, ze skutkiem, jaki był wyżej opisany. W okręgach, gdzie ta współpraca z PINB jest właściwa, nie dopuszcza się do powstawania samowoli budowlanych. W innych, bez pomocy zewnętrznej zarząd ROD nie ma instrumentów prawnych do faktycznego wstrzymania budowy.

- Czy w stosunku do użytkowników działek nieprzestrzegających przepisów prawa zostały zastosowane sankcje określone w § 36 „Statutu Polskiego Związku Działkowców”? Ile było przypadków pozbawienia członkostwa?

Trudno określić, czemu ma służyć takie pytanie, poza próbą obciążenia PZD winą za wszystkie przypadki łamania prawa na terenach rodzinnych ogrodów działkowych. Jak wyżej wykazano, te problemy nie tylko Związek, ale żadna instytucja w naszym kraju nie jest w stanie rozwiązać, a już problem bezdomności, jest najlepszym przykładem.
Krajowa Rada nie prowadzi statystyk, ilu działkowców pozbawiono prawa użytkowania działki (skutecznie!) za samowole budowlane, czy zamieszkiwanie na działkach. Znane są natomiast Krajowej Radzie przyczyny ograniczonego stosowania wskazanego przepisu statutu PZD. Jest to wynik bardzo złych i kosztownych doświadczeń zarządów ROD. Pozbawienie członkostwa i prawa użytkowania działki za wybudowanie ponadnormatywnej altany nie rozwiązuje sprawy. Po uprawomocnieniu się takiej uchwały, jeśli użytkownik nie skieruje sprawy do sądu powszechnego (co bardzo często ma miejsce) sprawca postawienia samowoli budowlanej unika odpowiedzialności. Mimo że skutecznie pozbawiono go członkostwa i prawa użytkowania działki, to na działce nadal zostaje samowola budowlana! Tyle że w takiej sytuacji, to już kłopot zarządu ROD. Przekonały się o tym zarządy ogrodów i wiedzą, że w praktyce jest to najgorsze z rozwiązań, bowiem dopóki taki działkowiec jest członkiem Związku, to zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ROD stojąca na działce samowola budowlana jest jego własnością, Związek ma tytuł do domagania się od niego przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Po pozbawieniu członkostwa Związku, tylko na drodze sądowej można dochodzić od byłego członka Związku rozebrania takiej altany. Jak długo może trwać taki proces i ile trzeba na niego wydać ze składek innych członków Związku przekonało się wiele zarządów ogrodów.

Po tych doświadczenia zarządy przyjęły inną metodę – najpierw współpracują z PINB. Jeśli w wyniku ich działań działkowiec doprowadzi altanę do wymiarów zgodnych z prawem, kończy się na karze porządkowej (ta metoda jest najpowszechniejsza). Jeśli postępowanie zakończy się nakazem rozbiórki (prawomocnym), można stosować pozbawienie członkostwa, bowiem sprawa dotyczy już tylko egzekucji prawomocnej decyzji.
Poruszone w pkt 6 zagadnienia są bardzo szerokie i nie można na nie wyczerpująco odpowiedzieć, bez przeprowadzenia szczegółowych badań. W wielu sprawach Związek takie badanie systematycznie prowadzi i podejmuje stosowne działania, ale tematyka samowoli budowlanych, zamieszkiwania na działkach, czy nielegalna budowa szamb, to nie jest jedynie problem Związku, choć w wielu regionach kraju Związek sam musi te sprawy rozwiązywać.
Nawet gdy organy Związku podejmują decyzje i działania zgodne z prawem, to spotykają się z atakami ze strony mediów, parlamentarzystów, czy nawet Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, którzy z osób łamiących prawo powszechnie obowiązujące tworzą męczenników szykanowanych przez PZD, choć Związek upomniał się jedynie o przestrzeganie prawa. Jaki jest tego skutek? Łamiący prawo spokojnie mieszka sobie w samowoli budowlanej, jest zameldowany, płaci podatek od nieruchomości i występuje do Najwyższej Izby Kontroli o skontrolowanie zabudowy na terenach działek w ROD. To nie żart, tylko fakt.

Naszym zdaniem wskazane w związku z tym byłoby zbadanie, jak powołane do tego instytucje publiczne wywiązują się z nadzoru nad odpowiednimi dziedzinami uregulowanymi wskazanymi w Państwa piśmie ustawami (Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska, ochrona gruntów rolnych i leśnych i inne). Instytucje te bowiem finansowane są ze środków publicznych, a więc także z podatków płaconych przez działkowców. Polski Związek Działkowców utrzymuje się wyłącznie ze składek swoich członków i ma obowiązek działać przede wszystkim w ich interesie, a nie wyręczać instytucje publiczne w realizowaniu ich obowiązków.

Kończąc pragniemy podkreślić, że powyższa informacja została oparta o materiały przesłane przez okręgowe zarządy PZD w odpowiedzi na pismo Krajowej Rady PZD, która - pragnąc zadośćuczynić Państwa oczekiwaniom wyrażonym w piśmie z dnia 9 grudnia 2009 r. - zwróciła się do nich o szczegółowe dane pozostające w kręgu zainteresowań Państwa instytucji. Ich zebranie w tak krótkim czasie było możliwe dzięki wykorzystaniu przez jednostki terenowe PZD materiałów pozostających w ich zasobach, jak również konsultacjom z zarządami rodzinnych ogrodów działkowych przeprowadzonych w niektórych przypadkach. Z tego powodu przesłane Państwu dane należy uznać za wiarygodne i kompleksowo obrazujące stan faktyczny i otoczenie, w jakim funkcjonują ogrody w Polsce. Liczymy więc, iż materiał przekazany do Państwa dyspozycji przez jednostkę krajową PZD pozwoli na pełniejsze zapoznanie się z problematyką funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych w Polsce, a co za tym idzie - dokładniejsze skontrolowanie badanego przez NIK obszaru.

Jednocześnie odnosząc się wprost do przedmiotu kontroli, pragniemy podkreślić, iż jak wynika z przesłanych do KR PZD materiałów, w powszechnym wśród działkowców odczuciu, istniejące w Polsce warunki, w jakich funkcjonują rodzinne ogrody działkowe – w szczególności wynikające z zapisów zawartych w ustawie z dnia 8 lipca 2005r. o ROD – oceniane są pozytywnie. Większość z problemów, z jakimi borykają się ogrody i działkowcy, wynika zaś z przyczyn natury pozaprawnej. W szczególności dotyczy to skutków działań niektórych środowisk gospodarczych i politycznych, nakierowanych na przejęcie terenów zajmowanych przez działkowców na cele komercyjne, a także zaniechań ze strony niektórych przedstawicieli administracji publicznej, którzy lekceważąco, względnie bez jakiegokolwiek zrozumienia, podchodzą do problemów zgłaszanych im przez środowisko działkowców.

Licząc, że powyższa informacja odpowiada możliwie kompleksowo na zadane pytania, wyrażamy nadzieję, że prowadzona przez Izbę kontrola przyczyni się do pełniejszego wykorzystania korzystnych dla ogrodów i działkowców mechanizmów zapisanych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych.

     WICEPREZES                                            PREZES
                         
   Antoni KOSTRZEWA                            Eugeniusz KONDRACKI

« Powrót